Ley 24018
ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL DERECHO DE LOS MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL Y MINISTERIO PÚBLICO DE LA PROVINCIA DE RÍO NEGRO, A SER INCLUIDOS EN EL RÉGIMEN JUBILATORIO DE LA LEY 24.018 PARA “MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL, DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA NACIÓN Y DE LA FISCALÍA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS”
La toma de conocimiento público del ingreso para tratamiento legislativo del proyecto de ley de ratificación del Acta Complementaria Modificatoria al “Convenio de Transferencia del Sistema de Previsión Social de la Provincia de Río Negro a la Nación” -suscripta con fecha 13/6/07, entre el Presidente de la Nación Argentina, Dr. Néstor Kirchner y el Gobernador, Dr. Miguel Ángel Saiz, a fin de permitir que los Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial local puedan acogerse a los beneficios jubilatorios regidos por la ley 24.018-, ha merecido encendidas objeciones producto, podemos decir bajo una mirada benevolente, de errores de concepto y fundamentalmente una profunda desinformación.
En ese orden y como más llamativo, se ha considerado que el derecho que la norma pone en cabeza de los jueces y funcionarios judiciales de Río Negro, a obtener un haber jubilatorio móvil equivalente al 82% de la remuneración de actividad, implica “una discriminación y un privilegio inadmisibles”, fundamentalmente por cuanto derecho equivalente no beneficia a los restantes agentes públicos, quedando con ello incumplida la manda del art.40, inc.9° de la Constitución de la Provincia de Río Negro, por la cual es derecho del trabajador obtener “…una jubilación justa, no menor del ochenta y dos por ciento del ingreso total del sueldo del trabajador activo, sujeto a aporte…”.
Asimismo, que “…los jueces pretendieron primero que el Estado pagara la diferencia de los aportes no realizados –que va de 15.000 a 115.000 pesos por magistrado, según los casos- y que ante la negativa del Ejecutivo, el Banco Patagonia les dará un préstamo, con el aval del Estado…”
Luego, que “…resulta irritante para el conjunto de los trabajadores de la administración pública que llevan adelante reclamos previsionales con la misma pretensión; por ejemplo, los hospitalarios, que actualmente hacen peticiones en análogos términos en toda la provincia…”
En síntesis, las críticas se sustentan sobre los siguientes tres ejes argumentales:
1.- Que se trata de un régimen jubilatorio de privilegio.-
2.- Que constituye un privilegio que la Provincia priorice acordar con la Nación el reconocimiento de la movilidad del 82% para un sector particular –Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial y Ministerio Público- en lugar de hacerlo para la totalidad de los trabajadores.
3.- Que resulta irritante para la sociedad en general que la Provincia involucre su patrimonio en la cancelación de la deuda por los aportes diferenciales del 12% omitidos, que los Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial y Ministerio Público mantienen con la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS) y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), recaudo este ineludible para la futura obtención del beneficio jubilatorio que la ley 24.018 consagra.
Ello así, a efectos de que el Colegio de Magistrados y Funcionarios de Río Negro adopte un discurso unificado, necesario para informar y aclarar en forma correcta y ecuánime a los sectores involucrados en el debate –legisladores y asociaciones gremiales-, como así también a la sociedad en general, conviene explayarse con precisión sobre las respuestas a los siguientes interrogantes:
I.- ¿Es el régimen previsional de la ley 24.018 un régimen de privilegio?
No. En el ámbito de la legislación nacional en materia previsional, eran considerados regímenes de privilegio aquéllos que otorgaban beneficios jubilatorios a ciertos sectores de la gestión pública, por el sólo y simple hecho de haberse desempeñado en un determinado cargo –en general de carácter político-, sin exigencia de antigüedad en el mismo, ni de acreditación de otro tipo de años de servicios con aportes ni cumplimiento de recaudo de edad. Dicho de manera gráfica, quien por ejemplo accedía a un cargo de Ministro, Secretario de Estado, legislador, etc., aunque permaneciera un día en el cargo, consolidaba el derecho a la prestación, por esa sola razón y al momento mismo de alejarse de la función.
En su totalidad, tales regímenes fueron derogados con la sanción de la ley 23.966 (BO 20/8/91).
Por el contrario, el Régimen Jubilatorio para Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Público y de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (Título I – Capítulo II de la ley 24.018), entra en la categoría de los denominados “Regímenes Especiales”, concebidos en consideración de las particulares características de determinadas actividades y que como correlato -lejos del facilismo de los otrora regímenes de privilegio-, imponen para el acceso a las prestaciones que consagran, requisitos de mayor exigencia que los contemplados en el régimen previsional común (actualmente de las leyes 24.241 y 24.463).
En efecto, según el art.9 de la ley 24.018, para acceder a la jubilación ordinaria se requiere:
a) Requisitos comunes de cualquier sistema:
- 60 años de edad.
- 30 años de servicios con aportes computables en uno o más regímenes incluidos en el sistema de reciprocidad jubilatoria.
A ello se suma,
b) Requisitos específicos de este sistema:
- Para quienes acceden al cargo de Magistrado o Funcionario previo haberse desempeñado en otros cargos del Poder Judicial: Dentro de los 30 años precedentemente indicados, 15 continuos o 20 discontinuos deben corresponder al Poder Judicial o Ministerio Público de la Nación o de las provincias adheridas al sistema de reciprocidad jubilatoria, de los cuáles 5 años como mínimo deben haberlo sido como Magistrado o Funcionario.
- Para quienes acceden directamente al cargo de Magistrado o Funcionario: Dentro de los 30 años precedentemente indicados, los 10 últimos deben haberlo sido como Magistrado o Funcionario.
- Aportes: Durante el ejercicio del cargo de Magistrado o Funcionario se debe aportar el 12% de lo que se percibe en concepto de remuneración, vale decir un aporte superior al del régimen común, que es del 11% sobre los topes remuneratorios legalmente establecidos.
Sólo mediante el cumplimiento de tales exigencias se adquiere el derecho a la jubilación ordinaria, cuyo haber equivale al 82% de la remuneración total sujeta al pago de aportes correspondiente al interesado por el desempeño del cargo que ocupaba al momento de la cesación definitiva en el servicio (art.10).
Pero como exigencia adicional, la adquisición del status de jubilado bajo este régimen importa alcanzar lo que se denomina “estado judicial”, lo cual implica la posibilidad de ser llamado a ocupar transitoriamente en los casos de suspensión, licencia o vacancia, el cargo que se desempeñaba en oportunidad del cese en el servicio u otro de igual jerarquía, bajo apercibimiento de pérdida de derecho a los haberes durante el lapso de la obligación, en caso de negativa injustificada. De suerte que la percepción del beneficio es incompatible con el ejercicio del comercio y con el desempeño de empleos públicos o privados, excepto la comisión de estudios o la docencia (art.16).
II.- ¿Existen otros regímenes diferenciales en vigencia?.-
Si. En el ámbito nacional, el del Personal Docente (ley 24.016), Personal Técnico y Científico de Investigación o Desarrollo (ley 22.929) y Personal del Servicio Exterior de la Nación (ley 22.731).
III.- ¿Cuál es el fundamento que justifica la existencia del Régimen Especial de la ley 24.018?.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación lo ha definido con suma claridad al resolver en autos “Gaibisso, César A. y otros c/ Ministerio de Justicia de la Nación”, sentencia del 10/4/01 (Fallos 324:1177), vinculándolo directamente con las garantías de inamovilidad e intangibilidad de la compensación que por la función perciben los magistrados, de acuerdo con el art.110 de la Constitución Nacional.
Sostuvo así que “…la protección que el legislador ha dispensado al régimen de jubilaciones correspondiente a los magistrados no se sustenta sobre bases discriminatorias o de privilegio, sino que, por el contrario, goza de una particularidad que surge de los principios que preservan las instituciones republicanas, tendientes a la independencia funcional y que se infieren de los principios de intangibilidad y de inamovilidad de los magistrados en sus cargos. Se trata de propósitos últimos de independencia funcional, que se infieren de los principios de intangibilidad y de inamovilidad de los magistrados en sus cargos, y que justifican una innegable diferencia respecto de los regímenes laborales, no sólo del trabajador sometido al derecho común, sino también respecto del empleado o funcionario público. El fundamento de tales principios -que justifican la distinción- es evitar que los otros poderes del Estado -administrativo o legislativo- dominen la voluntad de los jueces con la amenaza de reducir su salario, de hacerlos cesar en sus cargos o de jubilarlos, y ello favorezca un ámbito proclive a componendas contrarias a la independencia de criterio para la función jurisdiccional. En lo que interesa en esta causa, la finalidad de preservar un régimen propio en materia previsional es evitar que se maneje a los magistrados con la amenaza de frustrar sus expectativas de vida decorosa para la vejez. ¡Qué instrumento apropiado se facilitaría a los otros poderes del Estado si el destino de los magistrados en situación de pasividad dependiese de la ley anual de presupuesto!...”.
Asimismo, que “…el monto del haber que le corresponde a un juez jubilado forma parte de la expectativa de todo magistrado en actividad, quien -ya sea por un hecho fortuito (incapacidad sobreviniente) o por el transcurso del tiempo (cumplimiento de la edad requerida para el retiro o jubilación)- cuenta con tal régimen y haber para el ejercicio independiente y sereno de su función, que es lo que persigue la garantía constitucional de incolumidad de las remuneraciones…”.
Todo ello atendiendo a que “…mantener incólume dicha garantía no atenta contra el principio de igualdad, en virtud de que la especificidad de la función de la judicatura tornaría en arbitrario no distinguir entre desiguales, menospreciando esa función insustituible del Estado. Así, este Tribunal ha dicho en reiteradas oportunidades que no viola el art. 16 de la Constitución Nacional la circunstancia de que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes, en tanto que la distinción no sea arbitraria ni importe ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o grupos de ellas, sino que obedezca a una causa objetiva que dé fundamento al diferente tratamiento (Fallos: 313:410 y sus citas; 316:1764, entre otros)…”.
Por otra parte, amén de la salvaguarda de las garantías fundamentales señaladas, la existencia de un régimen que asegure la subsistencia del nivel de ingreso en la pasividad, es incentivo para el retiro al momento de alcanzarse la edad y con ello mecanismo útil para el recambio funcional en el orden generacional, necesario para la eficacia y buen funcionamiento de toda institución republicana, a no dudar del Poder Judicial.
IV.- ¿Por qué razón los Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial y Ministerio Público de la Provincia de Río Negro poseen derecho a quedar incluidos en un régimen de carácter nacional?.
Porque por convenio celebrado el 31/5/96 entre el Poder Ejecutivo de la Provincia de Río Negro y el Poder Ejecutivo Nacional, aprobado por la ley local 2988, la Provincia transfirió a la Nación el Sistema de Previsión Social con que contaba como mecanismo para la operatividad de las mandas de su Constitución en la materia.
A partir de allí la Nación, a través del ANSeS, asumió la obligación de pago a los beneficiarios de las jubilaciones y pensiones por entonces otorgadas y las que se reconocieran o concedieran en el futuro, incluyendo a todos los regímenes, ordinarios o especiales, regulados por la legislación vigente, y los subsistentes de leyes previsionales ya derogadas, con excepción de las correspondientes a retiros y pensiones del personal Policial.
La transmisión importó asimismo la delegación de la Provincia en favor de la Nación de la facultad para legislar en materia previsional, y el compromiso irrestricto de abstenerse de dictar normativas de cualquier rango que admitan directa o indirectamente la organización de nuevos sistemas previsionales, generales o especiales, en el territorio provincial, que afecten el objeto y contenido del convenio.
Desde entonces, el otorgamiento de los beneficios previsionales pasó a regirse por los requisitos previstos en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones de las leyes 24.241 y 24.463 (régimen común), o disposiciones que las sustituyan, a las cuales la provincia adhirió expresamente a partir de la fecha de vigencia del convenio, quedando comprendidos en las mismas las Autoridades Superiores y Funcionarios del Poder Ejecutivo, Legisladores y Funcionarios del Poder Legislativo, Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial, y todos los empleados y agentes civiles de los tres poderes del Estado Provincial, de las Municipalidades, Empresas del Estado Provincial y Organismos Constitucionales y Docentes.
Esta última disposición, armonizaba con la concepción por entonces imperante, en orden a que los mecanismos de determinación de haber y movilidad de los regímenes especiales, habían quedado derogados y sustituidos con la sanción de las referidas leyes 24.241 y 24.463.
Empero, quedó ello superado cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió en favor de la vigencia de la ley 24.018 en autos “Craviotto, Gerardo Adolfo y otros c/ Estado Nacional - P.E.N. - Ministerio de Justicia de la Nación s/ empleo público” (sentencia del 19/5/99); de la ley 24.016 (docentes) en autos “Gemelli, Esther Noemí c/ ANSeS s/ reajuste por movilidad” (sentencia del 28/7/05); de la ley 22.731 (Servicio Exterior de la Nación) en autos “Siri, Ricardo Juan c/ ANSeS s/ Reajustes Varios” (sentencia del 9/8/05) y de la ley 22.929 (Investigadores, Científicos y Técnicos) en autos “Massani de Sese, Zulema Micaela c/ ANSeS s/ reajustes varios” (sentencia del 15/11/05).
De otro lado, con posterioridad al citado precedente “Craviotto”, se sancionó el 23/10/02 la ley 25.668, cuyo art.1° dispuso la derogación, entre otras, de la ley 24.018, siendo ello parcialmente observado por el Poder Ejecutivo –en lo referente a los arts.1° a 17 y 26 a 36 de esta última-, a través del Decreto 2.322/02, por entender –según se expresa en el Considerando- que la disposición resultaba generadora “…de desigualdades injustificadas al producir derogaciones diferentes a las propuestas de sólo algunos regímenes especiales…”, señalando que el proyecto “…al tratar de combatir privilegios inaceptables contradice principios jurídicos fundamentales y genera mayores desigualdades…”, con riesgo de generar “…una litigiosidad por los aspectos señalados, que será aun mayor que la que se quiso evitar con el Proyecto del Poder Ejecutivo…”. Quedaron entonces abrogados los arts.18 a 25, pero incólume el Régimen Especial para Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de la Nación.
En tales condiciones, vigente la norma y hallándose los Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial y Ministerio Público locales gestionados, en cuanto al aspecto previsional de su función, por el mismo organismo –el ANSeS- que sus pares del ámbito nacional, resulta definitivamente contrario a los principios de igualdad y equidad que se siga considerando a los primeros en el régimen común (leyes 24.241 y 24.463) y a los segundos en el especial (ley 24.018).
Especialmente si se tiene en cuenta que la razón de ser de la existencia de funcionarios con idéntica jerarquía, misión y prerrogativas en uno y otro ámbito, no es sino la consecuencia necesaria de la organización republicana y federal impuesta por la Ley Fundamental de la Nación, donde la manda de proveer la administración de justicia lo es por igual para el Estado Nacional y las Provincias (cfr.arts.1, 5, 108 y ccs. de la C.N.). Pero no existe al margen razón alguna que permita distingos, en la medida que los miembros de todo Poder Judicial y sus organismos auxiliares, cada uno en sus respectivas jurisdicciones, se hallan igualmente convocados a la tarea que es la esencia de la función, esto es la de velar por la vigencia del Principio de Supremacía Constitucional, cumpliendo y haciendo cumplir sus disposiciones, como también las de las normas inferiores, con idéntico grado de responsabilidad y jerarquía, en ambos casos en el marco del principio de separación de poderes. En otras palabras, todos son, independientemente del ámbito en que ejercen sus funciones, órganos (jueces, fiscales, defensores) de la Constitución Nacional. Así la ha reiteradamente sostenido la Corte Suprema de Justicia la Nación, para quien “…la custodia de la supremacía constitucional ‘está depositada en el quehacer de todos y cada uno de los jueces’ sin distinción entre nacionales y provinciales (Fallos 311:2478 –causa ‘Di Mascio’-), por lo que la elemental atribución y deber de los magistrados de verificar la compatibilidad constitucional de las leyes pertenece ‘a todos los jueces de cualquier jerarquía y fuero’ (Fallos:10:134; 149:122; 302:1325 y otros), en tanto rige entre nosotros el sistema de control judicial difuso…”, de donde “…los jueces locales son, como los nacionales y federales, jueces de la Constitución, motivo por el cual cumplen, como los demás, idéntico ministerio y, por lo tanto, se hallan sujetos a parejas responsabilidades y deberes, y han de contar, a tal efecto, con similares garantías…” (cfr. “Gutiérrez, Oscar E. c/ Administración Nacional de la Seguridad Social”, sentencia del 11/4/06).
Es precisamente éste el fundamento primordial del reclamo que hoy sostenemos y cuya solución vendría dada por el Acta Complementaria Modificatoria al Convenio de Transferencia, suscripta el 13/6/07, mediante la cual se establece que los Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial y Ministerio Público de la Provincia de Río Negro podrán obtener el beneficio jubilatorio regulado en la ley 24.018, hallándose su operatividad supeditada a la ratificación legislativa. A tal fin se acuerda que los trámites inherentes a la gestión del otorgamiento y puesta al pago de los beneficios previsionales, serán instruidos por la ANSES, la que también tendrá a su cargo la resolución de reclamos, pedidos de reajustes, y todo otro trámite administrativo inherente a la dilucidación de las solicitudes presentadas.
V.- ¿Es legítima la pretensión de los restantes agentes de la Provincia de Río Negro en pos de quedar comprendidos en un régimen de 82% móvil?.
A todas luces sí, frente a la categórica manda del art.40, inc.9º de la Constitución de la Provincia de Río Negro.
Mas no debe olvidarse que –conforme se ha dicho- la Provincia ha transferido su Sistema de Previsión Social, vale decir, la herramienta con que contaba para dar cumplimiento a tal disposición, sin que de su parte el Estado Nacional pueda hacerse cargo del reclamo, en la medida que no concede similar beneficio para sus propios agentes.
En el actual estado de las cosas, solo aquéllos sectores locales cuyos similares del ámbito nacional gozan del beneficio, pueden aspirar a la concreción del reclamo. Específicamente son dos: Uno los docentes de la provincia, quienes lo tienen concedido, al haber sido incluidos en el suplemento "Régimen Especial para Docentes", previsto para abonar la diferencia entre el monto del haber otorgado en el marco de la Ley Nº 24.241 y sus modificatorias y el porcentaje establecido en el artículo 4º de la Ley Nº 24.016, por Decreto del PEN 137/05. El otro los Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial y Ministerio Público, quienes verán solucionada su situación en la medida que la legislatura ratifique la modificación del Convenio de Transferencia.
Con esto último queda suficientemente contestada la objeción que apunta a sostener que la provincia privilegia en sus acuerdos con la Nación a nuestro sector por sobre otros con iguales derechos. Ello por cuanto no existen otros sectores que en el marco imperante puedan ser alcanzados.
Párrafo aparte merecen los agentes judiciales con cargos equiparables a aquéllos que por debajo de la categoría de Secretario se hallan, en el Poder Judicial de la Nación, incluidos en la ley 24.018, tal el caso por ejemplo de los Jefes de Despacho. Alcanzan plenamente a éstos los argumentos precedentes y por tanto se hallan en plenas condiciones de sumarse a la gestión.
Claro que siempre subsiste como posibilidad que la Provincia se haga cargo del otorgamiento del beneficio para los restantes sectores, vía recobrar su competencia en materia previsional o abonar algún tipo de complemento para alcanzar el nivel del haber –tal lo hecho por las Provincias de Mendoza y Catamarca-, empero no es este un debate que se vincule con la cuestión que ahora nos ocupa, en la medida que –sin ánimo de ser reiterativo- se trata la nuestra de una cuestión que estrictamente va dirigida hacia el Estado Nacional.
V.- ¿La Provincia de Río Negro involucra sus fondos frente a la ratificación de este nuevo Acuerdo?.
No. Pues independientemente de no haber sido los artífices de la decisión de separarnos del régimen de la ley 24.018 y ergo no haber cumplido durante todos estos años con el aporte del 12% sobre la totalidad de los conceptos remuneratorios, ha sido siempre postura que la deuda que se mantiene con el Sistema Previsional Nacional será sufragada personalmente por cada uno de los futuros beneficiarios, vía acordar un plan de pagos con el organismo nacional u obtener un crédito bancario.
En ningún momento se pretendió que la Provincia se haga cargo de la deuda ni asuma el rol de aval o fiador. La única obligación que le habrá de incumbir es la de actuar como agente de retención para la transferencia de los fondos –aportes y deuda en vías de cancelación- y es esa la única razón que justifica que el acuerdo deba ser objeto de ratificación legislativa.
VI. ¿Cuenta esta postura con reconocimiento judicial?
Si. Por el Juzgado Federal de General Roca en autos “Palanza, Beatriz c/ Administración Nacional de la Seguridad Social” (Sentencia del 12/2/08, actualmente firme) y por la Sala I de la Cámara Federal de Seguridad Social en autos “Mendilahrzu, Marcelo c/ ANSeS s/ acción meramente declarativa” (Sentencia del 13/6/06).
Diego Jorge Broggini
Juez de la Cámara del Trabajo de General Roca
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